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《當代縣域經濟》雜志官方網站/名家專欄 /郭曉鳴

成都高位推進鄉村振興的突破選擇

發布:2020/10/26 10:45  作者:郭曉鳴  編輯:鄒璠  來源:《當代縣域經濟》雜志2020年10月刊  閱讀量:

成都市作為快速崛起的新晉國家中心城市、四川省首位城市和四川省“一干多支”戰略中的“主干”城市,具有通過高標準、高水平推進鄉村振興打造全國鄉村振興示范樣本和引領帶動四川省農業農村發展變革的先天優勢和基礎條件。在新時代鄉村大變革、大發展的歷史階段中,成都市在準確把握農業農村發展的內在規律和自身發展現狀、短板挑戰的基礎上,因時而謀、順勢而為,探索出一條具有成都特色和示范效應的鄉村振興戰略高位推進之路,不僅是成都市推動農業農村現代化進程的必由之路,也是在新時代背景下引領開創四川省“三農”工作新局面的必然要求。

 

成都市郫都區川菜園區鳥瞰圖(資料圖).jpg

成都市郫都區川菜園區鳥瞰圖(資料圖)


鄉村振興

成都已實現重大進展


成都市具有良好的區位優勢、厚實的農業產業基礎、中心城市龐大的消費市場空間,更重要的是,成都市還擁有千年都江堰灌區、天府農耕文化溯源地等獨特優勢,這些優勢條件的復合疊加意味著成都市實施鄉村振興不能采取修補式提升發展的一般路徑,而是必須強調在高位求進的基礎上尋求對農業和鄉村系統的根本性改造,實現再造“新天府”的歷史使命和對四川其他地區的帶動引領。


——首位引領功能日益凸顯。成都市作為四川省資源稟賦最為優越、經濟最為發達、人口和城鎮最為密集的區域,農業農村在產業體系、人才聚集、科技引領、制度創新、基礎設施和公共服務等各個方面遠遠高于四川全省其他地區,是四川和西部地區農業農村發展的典范樣板。同時,四川省委十一屆三中全會提出了“一干多支、五區協同”發展戰略,明確成都市的“主干”引擎角色定位,要求發揮對全省其他地區的輻射帶動引領作用。因此,基于客觀層面的區域發展水平差異和主觀層面的頂層設計的更新轉變共同要求,成都市在鄉村振興過程中不僅僅要關注于自身,更要強調發揮示范帶動功能,進而成為促進四川省鄉村整體發展能級提升的“極核”,形成成都市引領全省其他地區農村共同發展、協同共贏的發展格局。


——城鄉融合進程持續深化。成都市是全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區、第二批國家新型城鎮化綜合試點地區和全國農村改革試驗區。成都市的城鄉關系演進呈現出從城鄉互動、城鄉一體化再到城鄉融合發展的層層遞進、逐步加深的演化趨勢,并在諸多領域取得了明顯進展。一是城鄉要素對流加速。成都市堅持以深化改革為路徑激活和聚集“人、地、錢”等鄉村發展要素,率先在全國探索城鄉一元化戶籍管理制度,啟動以還權賦能為主要內容的農村產權制度改革,建立農村土地產權交易服務體系和開展農村“三塊地”改革,深化農村金融體制改革。二是城鄉公共服務均等化水平顯著提高。建立了城鄉一體公平的社會保障體系,形成了以最低生活保障為核心的綜合社會救助體系,基本實現了城鄉優質供給服務資源全覆蓋。三是城鄉居民實現發展成果共享。城鄉居民可支配收入比由2015年的2.25:1持續下降到2018年的1.90:1,顯著低于2018年全國2.49:1的平均水平。


——鄉村產業體系穩步升級。成都擁有厚實的農業產業基礎和優越的資源條件。近年來,成都市突出都市現代農業發展方向,鄉村產業發展水平顯著提升,鄉村產業體系正在發生著重構式的迭代升級。一是農業產品結構優化升級。突出綠色、優質、高端農產品供給導向,發展精致型農業和品牌農業。到2017年底,全市累計獲得“三品一標”認證1372個、占全省25%,中國馳名商標27個,國家級品牌達90個。二是農業現代化水平不斷提高。到2017年底,全市適度規模經營率達60.8%,農業產業化經營帶動農戶覆蓋面超過80%。三是農村六次融合產業發展迅速。農業與旅游、文創、會展、電商、康養等融合的新產業新業態處于全國領先水平,農業由單一產業轉變為復合產業。四是科技支撐夯實有力。農業科技進步貢獻率超過57.5%,高于全國全省平均水平。五是農業發展的空間載體不斷完善。規劃建設溫江成都都市現代農業高新技術產業園等七大功能區和龍泉山“夢里桃鄉”水蜜桃產業園等七大園區,以產業功能區和園區為載體,以點帶面促進都市現代農業發展的步伐正在全面加快。


——鄉村空間形態不斷優化。成都市立足于更高層次的發展目標,強調在生態保護的基礎上進行鄉村景觀化景區化改造,發現和激活鄉村文化、生態等多元潛在價值,賦予鄉村空間更強的產業功能,從而形成了鄉村的“綠水青山”、農耕文化與“金山銀山”之間的快速轉化通道。一是層次多元的空間結構體系持續完善。在推動資金、產業、人口向特色鎮(街區)移動和集聚的同時,采取“特色鎮(街區)+林盤+農業園區”“特色鎮(街區)+林盤+景區”“特色鎮(街區)+林盤+產業園”等模式,從而既將特色鎮建設、產業發展與鄉村人居環境整治緊密地銜接在一起,又有利于打破城鄉圈層結構,實現全域均衡發展。二是全域景觀化的鄉村形態逐步形成。圍繞美麗宜居公園城市建設的要求,推動鄉村全域景區化景觀化改造,打造郊野公園、綠道網絡、大地景觀以及川西林盤,城鄉形態“產田相融、城鄉相融、城鄉一體”發展趨勢不斷突出,使鄉村成為高品質生活場景和新經濟消費場景。


——鄉村治理體系逐步完善。成都 “黨建引領、法治為本、自治為基、德治為先”的“一核三治”鄉村善治新格局正在逐步形成,村黨支部領導、村民代表會和議事會決策、村委會執行、村務監督委員會監督、新型集體經濟組織管理的多元主體共治的社會治理模式正在形成。一是鄉村管理體制不斷重構。構建跨行政區域的以現代農業功能區為基本單元的管理體制,通過實施拆鄉并鎮、鄉改街辦,強化鄉鎮(街辦)公共服務和社會管理職能,通過集體經濟組織同自治組織的分離、居站分離等舉措,促進公共服務職能下沉,初步構建起“二級政府,三級管理”的行政管理體制,更好適應了鄉村生產力水平發展的要求,增強了對鄉村公共服務供給的能力。二是鄉村治理格局發生變化。鄉村治理的熟人社會格局正在不斷被打破,社會組織和新型經營主體進入農村,從而倒逼鄉村的管理服務體系不斷重構,不斷增強鄉村社會治理能力。

 

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成都市雙流區現代都市農業 劉偉 攝    


高位推進

面臨四大問題和挑戰


——符合服務四川使命擔當的平臺和功能有待完善。輻射帶動四川省鄉村發展不僅是成都市的政治責任,也是自身發展的必然選擇,將全省首位城市的要素優勢、產業鏈集群優勢以及區域影響優勢與其他地方的資源優勢、腹地空間相結合,能夠起到良好的資源組合效應和發展協同效應。成都市已經通過創新土地交易服務、農業科技創新服務、農村金融保險服務、農產品品牌孵化服務、農產品交易服務、農商文旅體融合發展服務、農業博覽綜合服務七大共享平臺,構建與省內其他地區的合作機制,但總體上,成都市對全省農村的帶動引領作用依然不足。一是“七大共享服務平臺”功能發揮不足??傮w上,全省其他地區接入“七大共享服務平臺”的覆蓋范圍小、覆蓋面窄,沒有充分地實現聯網共享,導致成都市的科技、智力、資本等效益型要素難以通暢地進入四川省其他地區,其他地區的優質農產品也沒有充分地進入成都市的消費市場,或者依托成都市的渠道終端、電商網絡及展示展銷平臺進入國內外其他區域市場。二是產業發展的協同關聯不足。在政府層面上,成都市及其下屬各區縣與四川省其他地區積極簽訂戰略合作協議,形成了合作框架,但是跨區域合作的范圍仍待擴大、合作的領域有待拓展、合作的程度有待加深。在市場層面上,仍然缺乏串聯各地的行業協會、產業聯盟等組織載體,成都市在農業產業鏈的繁育、生產、加工、流通、營銷等各環節上缺乏有效協作,在加工流通、品牌孵化、科技創新、文創設計等方面的顯著優勢也還沒有充分地轉化應用于四川省其他地區的農業和農村發展。 

  

——符合產業生態圈理念的產業協同機制有待健全。成都市應用產業生態圈的理念,打破傳統行政邊界,推進現代農業功能區及園區建設,促進了都市現代農業發展能級和水平的整體式提升。但是,農業產業發展的協同機制仍不夠健全。一是多元產業和業態之間缺乏協同。多元產業和業態之間“平行式”、割裂化發展特征較為突出,往往側重于通過招大引強的方式引進具有行業領軍地位和輻射帶動作用的大中型龍頭企業,但在一定程度上對促進龍頭企業、合作社、家庭農場及小農戶等多元主體之間構建利益同盟和產業協作關系重視不夠,導致農業產業鏈內部的生產、加工、營銷等不同環節缺乏充分協作,種養業與鄉村旅游和休閑農業之間的聯動性較弱。二是農業生產性服務業配套不充分。部分地區側重于通過土地流轉集中以實現規模擴張,對加強社會化服務體系建設,以服務規?;朔稚⒒瘋鹘y小農經營模式的弊端相對重視不夠?,F有的社會化服務組織存在著服務能力弱、服務范圍小、服務領域窄等問題,難以為農業發展提供有效的配套支撐。三是農村六次融合產業缺乏升級。在龐大市場需求刺激和區位、生態、文化等多重優勢疊加的條件下,成都市觀光、度假、康養等農商文旅體融合發展的新產業新業態快速發展,但也面臨著整體產業層次不高和產業同質化競爭的問題,一些地區沒有瞄準細分市場需求開發具有個性化、品質化的農商文旅體融合產業的產品和服務,不同區域之間的文旅資源缺乏有效整合與協同,導致休閑農業和鄉村旅游尚未形成錯位競爭、組合配置的產業集群效應。


——符合鄉村產業升級導向的政策支持體系有待優化。近年來,成都市支農強農惠農的政策支持力度不斷加大、政策支持效能持續提升,但仍與鄉村產業結構調整和迭代升級的大趨勢之間匹配度不高,政策支持體系仍有待優化。一是促進競爭力提升的政策支持導向尚不突出。農業政策支持從生產支持拓展到注重提升農業產業鏈和價值鏈有所不足,產業鏈前端的科技研發、良種育繁和產業鏈后端的加工、銷售、品牌建設等全產業鏈環節的政策支持有待強化。同時,政策支持的動態調整速度滯后于農村新產業新業態新模式的出現與擴散速度,對休閑農業、康養農業、會展農業等新產業新業態的針對性支持政策相對不足,也缺乏對稻田綜合種養、共享式農莊、社區支持農業等新模式的精準有效的政策支持。二是政策彈性空間有待擴大?!巴恋丶t線”和“生態紅線”關系到國家宏觀戰略的貫徹落實,是農業發展所必須要堅守的發展底線,但是,政策邊界簡單化的過度嚴格控制也在一定程度上抑制了正常的農業發展需求。突出地體現在“土地紅線”的劃分界定上,休閑農業和鄉村旅游發展所需要的建設用地指標獲取極為困難,農業、林業生產所必需的生產設施用地、附屬生產設施用地及配套設施用地難以獲得農用地轉用審批手續。三是綠色發展的政策激勵有待強化??傮w上,多元化、市場化的生態補償機制探索和實施相對不足,鄉村生態價值轉化僅依靠以農商文旅體融合為導向發展休閑農業和鄉村旅游等,碳排放權、排污權、用能權、水權交易的環境政策工具應用不足,導致綠色生態發展行為激勵相對不足。


——符合城鄉融合發展趨勢的體制機制變革有待突破。成都市是全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區和全國農村改革試驗區,承擔農村改革試點任務多、起步早,且在眾多農村改革領域走在全國前列,有力地突破了城鄉要素平等自由交換的制度制約,促進了城鄉融合發展。但同時,阻礙城鄉融合發展和要素自由平等交換的深層次體制機制障礙依然存在。一是城鄉要素交換主體不對等。相當部分的行政村尚未完成農村集體產權制度改革,導致農村在與城市要素所有者的談判對接中,既缺乏有效的中介平臺,形成城市要素下鄉的“橋梁”,又缺乏能夠代表和維護農民利益的組織載體。二是農村集體建設用地難以盤活。農村“三塊地”改革試點僅在郫都區實施,更大范圍內的閑置宅基地、集體經營性建設用地等尚未盤活。零星分散集體建設用地難以通過指標“飄移”實現集中集約利用。集體建設用地入市前的項目審批與后續的監管機制尚不健全,造成土地資源利用效率難以有效提高。三是農村金融服務能力有待提升。農村產權的交易、抵押登記以及資產處置等環節的服務辦理場所、信息、程序和條件等相對獨立,尚未實現有效聯通,致使農村產權流通和變現能力弱,農村產權作為抵押物時的估值也較低?!稗r貸通”平臺整體處于初步建設階段,功能發揮不夠充分。四是鄉村人才外流趨勢未得以根本性扭轉。臨近城市中心和二三產業發達所帶來的多元外部發展機會和選擇空間,導致鄉村對人才的吸引力相對較弱,加之,對人才的引育機制有待健全,造成鄉村人才仍然外流,總量不足與結構性短缺并存,農商文旅體融合發展需要的康養旅游、農村電商、農業科技、規劃設計等專業性人才短缺的問題更為突出。

 

引領西部

需實施八大政策突破


——完善七大共享服務平臺。一是要完善管理運作制度。整合土地、科技、金融等關鍵數據信息,構建全省農業大數據共享機制。強化統一的業務標準制定,依托成都農交所建立區域性的農村產權交易中心和金融資產定價中心。二是梯次推廣平臺覆蓋范圍。率先在成都市現代農業功能區及園區實現七大平臺全覆蓋,進而梯次擴散到全市以及四川省其他地區。要依據其他地區發展需求,分板塊、有特色、有側重地推廣七大平臺。


——構建跨區域發展協作機制。應當探索以產業分工與合作為基礎的農業發展路徑,構建成都市與四川省其他地區之間政府、社會、市場“三位一體”的合作機制,克服空間分離而形成耦合發展模式。一是深化成都市與四川其他地區政府間的合作。加強與其他市州之間、各區縣市與全省其他縣級行政區之間的合作,建立戰略合作框架,在產業布局、品牌建設、市場拓展、信息溝通等方面實現有效合作。探索“西控”區域文旅資源與川西北生態示范區民族旅游資源和生態旅游資源的整合,共建共享大旅游經濟圈。二是發揮行業協會的溝通協調作用。由成都市牽頭,引導市場主體成立行業協會和發展聯盟,充分發揮行業協會及其聯合會在農業公共品牌建設與維護、信息搜集與發揮、市場主體溝通等方面的中介作用。三是引導市場主體構建合作關系。引導成都市龍頭企業與其他地區農業經營主體共同組建戰略聯盟或達成合作契約,確保發展步調協調一致,避免產業同構化和惡性競爭。發揮成都都市現代農業的資金、科技、市場等現代要素優勢,和農村偏遠地區聯手探索跨區農業合作模式,實現優勢互補、共贏共享。


——促進多元產業深度協作。一是推動不同產業鏈條環節的協作配套。不僅要注重“招大引強”,發揮大型龍頭企業引鏈成鏈的功能,更要注重構建龍頭企業、農民合作社、家庭農場及小農戶等多元經營主體相互之間的合作共享機制,進一步探索和推廣農業產業化聯合體、農商產業聯盟等農業組織形式,使多元經營在精細分工的基礎上形成緊密協作。二是推動農業產業集中集聚集群發展。以產業功能區建設為抓手,綜合考慮區位交通、資源稟賦及區域功能的因素,推動農業產業的區域專業化分工布局,實現產業的集中集聚發展。同時,在產業合理分工布局的基礎上,同步建設生產服務、加工倉儲、流通營銷等相關聯的產業鏈條,進而打造若干個高水平的專業化農業產業集群。


——強化農業生產性服務體系。成都市的資源條件決定了其不宜通過單純追求規模擴張以提高農業綜合效率,而是要堅持土地規?;c服務規?;⒅氐陌l展路徑實現對傳統農業生產模式的升級改造,通過生產性服務業的發展強化對全省其他地區的服務帶動。一是構建土地流轉規??刂茩C制。著力克服部分地區土地流轉規模政績化的偏好,不單純強調土地流轉面積,而是強調產業質量、效益提高和農民收入增加。在制度設計上,應設定單一經營主體在同一區域的土地流轉規模上限,完善土地經營權流轉的審查、備案及監管等制度。二是發展壯大農業生產性服務業。選擇“適度規模+強服務”的現代農業發展路徑,積極推廣農業共營制、生產托管等注重服務規?;霓r業經營模式。通過政府購買農業公益性服務的方式積極培育社會化服務合作社、服務公司等農業社會化服務組織,打造一批服務內容多元、服務質量可靠、具備經營實力的社會化服務綜合體。拓展社會化服務的環節和領域,形成覆蓋農業全產業鏈需求的服務產品供給。


——推動鄉村旅游產業升級。在休閑農業和鄉村旅游已取得重大進展的條件下,成都市重點要克服產業低端、業態同構、質量和效益不高等問題,促進產業發展層次和水平的整體式躍升。一是以深度農業價值挖掘為基礎。全方位深度挖掘農業在飲食供給、文化氛圍塑造、旅游產品開發、景觀欣賞等旅游活動中的價值,使農業為“吃、住、行、游、購、娛”等全鏈條旅游要素提供有力支撐,增強農業與休閑農業和鄉村旅游的互動性、融合性。二是以營造消費場景為關鍵。推動農村的景觀化景區化,以保留本土風貌為關鍵推動特色鎮建設和川西林盤改造,以植景造綠、形成循環網絡體系為關鍵推動鄉村綠道建設,營造高價值的消費場景和高品質的生活空間。三是以創新模式為方向。開發體驗、文創、康養等品質化、小眾化的多元新型業態,形成差異化、多層次的休閑農業和鄉村旅游產品與服務供給結構。


——優化支農政策支持導向。適應鄉村產業發展的最新趨勢,成都市急需對原有支農政策適度進行優化調整,進一步提高支農政策效能。一是要突出政策支持的競爭力提升導向。一方面,順應農業產業整鏈擴張的發展趨勢,在確保直接的生產支持力度不降低的基礎上,重點強化科技研發、良種育繁、加工處理、銷售流通、品牌建設等各個環節的政策支持。另一方面,順應農商文旅體融合發展的趨勢,強化休閑農業和鄉村旅游、度假康養、農業會展、體驗文創等農村新產業新業態新模式的政策支持力度。二是突出綠色生態的政策支持導向。探索應用碳排放權、排污權、用能權、水權交易的環境政策工具,促進生態產品由公共品向具備經濟價值的生態資產轉換。對稻田綜合種養、生態農業等綠色農業生產模式采取針對性的政策支持。


——適度擴大政策彈性空間。在堅持不跨過“土地紅線”和“生態紅線”基礎上,成都市應當適度擴大政策供給的彈性空間,尤其要合理強化鄉村產業發展所必需的用地政策支持。一是擴大農業設施用地政策的彈性空間。按照中央和四川省要求,在保證耕地真正用于農業生產原則的基礎上,明確規定農業設施用地占用“可為”與“不可為”行為邊界,增強管理的規范性。同時,適度擴大政策彈性空間,對直接用地或服務于農業、林業生產的生產設施用地、附屬設施用地及配套設施用地按農用地管理,將農產品冷鏈烘干設施、初加工設施、儲藏流通設施、休閑采摘設施等納入農業附屬設施范圍,鼓勵利用未利用土地進行農業設施建設。二是探索具有靈活性的供地模式。按照“建多少、轉多少、征(占)多少”的原則開展點狀用地報批,根據規劃性質和土地用途靈活供應。探索實行國有和集體建設用地混合利用。


——深化鄉村體制機制變革。成都市應將進一步深化鄉村體制機制變革作為推動城鄉要素融合、保障鄉村振興“人、地、錢”要素需求的突破口。一是深化農村土地制度改革。深化農村集體經營建設用地入市改革和農村宅基地管理制度改革,向中央和四川省爭取擴大改革試點范圍。推進全市村莊規劃全覆蓋,奠定農村集體建設用地資源盤活的規劃依據。完善集體經營性建設用地入市后的監管機制,嚴禁違反規劃開發、逾期閑置。鼓勵國有平臺公司參與集體建設用地騰退,采用“有償騰退復墾-節余指標收儲-臺賬動態管理-流量統籌使用”的利用方式,使土地資源與項目精準對接。二是深入推進農村金融制度改革。進一步規范農村產權交易、抵押登記及資產處置的管理制度。創新農業訂單、倉單質押等金融服務新模式。完善“農貸通”平臺,與銀行、保險機構等金融機構簽訂服務協議,拓展村級金融服務站的生產生活服務功能。三是完善鄉村人才引育機制。根據農業全產業鏈建設需求和農商文旅體融合發展要求,重點“鎖定”農村旅游、農村電商、規劃設計、農業科技、文創品牌等各類急需補充的鄉村振興人才,實現按需引才、精準引才。創新“人才認定+個人信用+優先扶持”的政策支撐體系,加強對農村人才在產業發展、科技支持、金融擔保、社保補貼、創業補貼、生活配套等領域的扶持。


四川省社會科學院研究員、原副院長 郭曉鳴



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